Ohjausjärjestelmät

Eduskunta ja hallitus voivat ohjata useilla eri keinoin yhteiskuntapolitiikkaa sekä hallinnon toimintaa, julkista palvelutuotantoa ja valtiontaloutta. Lähtökohtana on, että ohjauksen keinot valitaan ja ohjauksen toimivuutta arvioidaan hyvän hallinnon periaatteiden ja tuloksellisuuden perusteella.

Ohjauksen keinoja ovat esimerkiksi:

• säädösohjaus: talouden ja toiminnan sääntely oikeudellisesti velvoittavilla normeilla
• itsesääntely: käytännesäännöt, standardointi ja yleiset sopimusehdot. Itsesääntelyssä jonkin toimialan yritykset tai toimijat joko keskenään tai valtion viranomaisen valvonnassa ja ohjauksessa asettavat toimialan hyvää tapaa tai käytäntöä osoittavia normeja.
• vero- ja maksupolitiikka: verotuksen taikka maksujen perusteella asettaa taloudellisia kannustimia ja sanktioita ja vaikuttaa tällä tavoin toimintaan ja käyttäytymiseen. Verotuet ja käyttäytymistä ohjaamaan tarkoitetut maksut ovat selkeästi taloudellisen ohjauksen välineitä.
• rahoitusohjaus: valtio rahoituksen antamisen avulla vaikuttaa toimintaan ja käyttäytymiseen. Tärkeimpiä rahoitusohjauksen muotoja ovat:
  • valtionosuusjärjestelmiin sisältyvät laskennalliset kertoimet ja erät, joilla pyritään kannustamaan tietynlaiseen toimintaan
  • valtionavustukset, valtion lainananto, valtiontakaukset ja -takuut sekä muut valtion rahoitustuet
  • yksilöille annettavat etuudet, joilla ohjataan käyttäytymistä
  • valtion virastojen ja laitosten resurssiohjaus talousarviossa annettavien määrärahojen sekä henkilöstöä ja henkilöstöpolitiikkaa koskevien linjausten avulla
• tulosohjaus: ministeriö ja sen hallinnonalan virasto keskinäiseen vuorovaikutukseen ja neuvotteluun perustuen saavuttavat yhteisymmärryksen oikeasta tasapainosta käytettävissä olevien voimavarojen ja niillä saavutettavien tulosten välillä. Yhteisymmärryksen perustalta ministeriö vahvistaa viraston ja laitoksen tulostavoitteet. Tulostavoitteet sisällytetään yleensä ministeriön ja viraston ja laitoksen johdon edustajien yhteisesti allekirjoittamaan tulostavoiteasiakirjaan.
• omistajaohjaus: valtio käyttää osakeomistukseensa ja valtion liikelaitoksissa lakiin perustuvaa omistajanvaltaa yhtiön tai liikelaitoksen hallinnossa
• hankintaohjaus, erityisesti palveluostot: valtio hankkimalla palveluita tai muilla hankinnoilla vaikuttaa julkisten palveluiden tarjoamiseen
• informaatio-ohjaus: neuvontaa, suositusten antamista, hyvien käytäntöjen kokoamista ja levittämistä sekä muuta informaation tuottamisen ja jakamisen sekä tiedon levittämisen avulla tapahtuvaa vaikuttamista.

Muut ohjauskeinot usein täydentävät säädösohjausta. Perustuslaki ja Euroopan yhteisön lainsäädäntö edellyttävät useissa tapauksissa säädöksillä tapahtuvaa ohjausta.

Valtiontalouden ohjauksen perusta on perustuslain 3 §, jonka mukaan eduskunta päättää valtiontaloudesta. Eduskunta käyttää valtiontaloudellista päätösvaltaansa varsinkin hyväksymällä vuosittain valtion talousarvion sekä säätämällä lait, jotka sisältävät valtiolle taloudellisia velvoitteita. Valtion talousarvioon otetaan määrärahat kaikkiin tiedossa oleviin valtion menoihin sekä tuloarviot kaikista tiedossa olevista valtion tuloista. Valtioneuvosto valmistelee eduskunnalle valtion talousarvioesityksen sekä lakiesitykset sekä vastaa valtion talousarvion toimeenpanosta. Valtion talousarvioesitys on ehdotus valtion varojen kohdentamiseksi eri käyttötarkoituksiin, Talousarvioesityksen perusteluiden tulee antaa oikea ja riittävä kuva valtion varojen käytön kohteista ja käytölle asetettavista tavoitteista. Talousarvioesityksen pääluokkaperusteluiden selvitysosassa esitetään hallinnonaloittain yhteiskuntapolitiikan tärkeimmät tavoitteet sekä merkittävimpien uudistusten tavoitteet. Tavoitteet esitetään tunnuslukujen ja arviointikriteerien avulla. Tavoitteena on vahvistaa tuloksellisuuden ja tehokkuuden näkökulman ottamista huomioon päätettäessä voimavarojen kohdentamisesta.

Valtiontalouden monivuotisen taloussuunnittelun tärkein ohjausväline on valtioneuvoston päätös valtiontalouden kehyksistä, joka annetaan vuosittain seuraavalle suunnittelukaudelle. Valtiontalouden kehyspäätös on hallituksen päätös menojen enimmäismääristä sekä voimavarojen kohdentamiseen ja käyttöön liittyvistä linjauksista. Kehyspäätös on luonteeltaan hallituksen ohje talousarvioehdotusten valmisteluun.

Hallituksen työn ja samalla valtionhallinnon toiminnan strategisen suunnittelun perusta on hallitusohjelma, joka perustuslain mukaan annetaan tiedonantona eduskunnalle. Hallituksen strategia-asiakirja on valtioneuvoston periaatepäätös, jossa on hallituksen strategisia politiikkalinjauksia lähinnä poikkihallinnollisissa asiakokonaisuuksissa. Hallituksen strategia-asiakirja hyväksytään kehyspäätöksen jälkeen ja on siihen nähden alisteinen ristiriitatilanteessa. Valtioneuvoston käsittelemät sektorisuunnitelmat ovat asianomaisen sektorin poliittisen ohjauksen välineitä. Hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelma on hallinnonalan sisäisen suunnittelun väline, johon tulisi sisällyttää kaikki olennaiset hallinnonalan politiikkojen ja toimintojen suunnitelmat. Hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelma on perusteena hallinnonalan kehysehdotusten laadinnalle.

Valtion virastojen ja laitosten ohjaus perustuu tulosohjaukseen. Tulosohjauksessa tavoitteena on varmistaa tasapaino vaikuttavuuden ja laadun sekä tehokkuuden, taloudellisuuden ja tuottavuuden sekä henkilöstötavoitteiden välillä. Tulosohjauksessa ministeriö valtion talousarvion perusteella osoittaa viraston ja laitoksen käyttöön määrärahat ja asettaa ministeriön ja viraston tai laitoksen yhteiseen käsitykseen perustuen tulostavoitteet toiminnalliselle tuloksellisuudelle. Tulostavoitteet esitetään tulostavoiteasiakirjassa, jota usein kutsutaan tulossopimukseksi. Virastot ja laitokset raportoivat tuloksellisuudestaan toimintakertomuksessa oikeat ja riittävät tiedot ja ministeriö antaa siitä palautteen toimintakertomuskannanotossaan.

Valtion talouden ja toiminnan ohjausjärjestelmän kehittämisen tavoitteina on yksinkertaistaa ja selkeyttää ohjauksen prosesseja sekä vahvistaa konserninäkökulmaa eli valtiontalouden ja toiminnan kokonaisuuden tasapainoista ottamista huomioon. Tähän pyritään muun muassa vahvistamalla konsernimaista johtamista sekä sellaisten toimintojen yhteistä järjestämistä, joissa on saavutettavissa taloudellisia ja laadullisia etuja keskittämällä.

Sivu tulostettavassa muodossa