Neuvotteleva virkamies Seppo Tiihonen|07.12.2010 0:00:00

Valtiovarainministeriön toiminnan ydin

Helsingin Sanomissa oli 14.7.1987 otsikko: ”Valtiovarainministeri Erkki Liikasen iloinen ongelma: ’Vahvuuteni on muiden heikkoutta’.” Liikanen oli saanut pari kuukautta aiemmin haltuunsa valtiovarainministerin painavan salkun ja saattoi jo hetimiten todeta käyttävänsä vahvaa valtaa, sillä muut ministerit eivät käytä heillä olevaa valtaa. Tämä lehtijuttu sukelsi suoraan valtiovarainministeriön ja sen toisen maailmansodan jälkeisen ajan historian kovaan ytimeen, valtiovarainministeriön asemaan valtioneuvostossa. Jo 1970-luvulta alkaen valtiovarainministeriötä oli ryhdytty arvostelemaan muiden ministeriöiden asioihin puuttumisesta ja kutsumaan sitä superministeriöksi. Tämä oli ymmärrettävää, sillä Suomessa oli ryhdytty 1960-luvun lopulla rakentamaan hyvinvointivaltiota, minkä seurauksena kaikki ministeriöt esittivät jatkuvasti erittäin suuria menolisäyksiä budjettiin. Toiveet törmäsivät ensimmäisen kerran 1970-luvun puolivälin öljykriisiin ja sen jälkeen 1970-luvun lopulla kilpailukyvyn korjaamisen edellyttämiin säästöpäätöksiin. Julkisten menojen ylisuuren kasvun hillitsemisen välttämättömyyden hyväksyminen oli ministeriöille tuskallista, sillä ne halusivat rakentaa hyvinvointivaltiota.

Valtiovarainministeriö, joka juhli viime vuonna 200-vuotista historiaansa ja julkisti siinä yhteydessä kolmiosaisen historiansa, on syvimmältä ytimeltään budjetti- ja talousministeriö, vaikka nykyisin sen tehtäväkenttä kattaa paljon muutakin. Ministeriön toimintaa on ohjannut 1800-luvun lopulta alkaen tasapainoisen budjetin tekemisen tavoite. Tämä on perimmäisen selitys sille, miksi ministeriötä oli ryhdytty kutsumaan superministeriöksi. Ministeriö ei ole reagoinut tähän, sillä se täyttää ainoastaan lainsäädännössä sille määriteltyä tehtävää eli tasapainottaa menot tuloihin. Se tietää, että tehtävää toteuttaessaan ministeriö käyttää valtaa, valinnan tekemisen valtaa tai toisin sanoen menoesitysten kieltämisen ja niiden tärkeysjärjestykseen asettamisen valtaa.

Tasapainoisen budjetin laatimisen ohella valtiovarainministeriö on noudattanut käytännöllisesti katsoen koko historiansa ajan erittäin pidättyväistä linjaa julkisen velan ottamisessa. Näin se toimi jo heti itsenäisyyden alussa ja pääsi kovaan maineeseen 1933 Yhdysvalloissa maana, joka maksaa velkansa. Kyse on vuonna 1919 elintarviketilanteen hoitoon otetusta velasta. Heti sodan jälkeen tiukka linja jatkui, mutta kun valtion budjetti- ja kassajärjestelmä oli kehittymätön, hallitukset ajautuivat jatkuvien kassakriisien kierteeseen. Valtiontalouden vaikeuksia ei yritetty korjata ottamalla ulkomaista velkaa. OECD:n tilastot 1980- ja 1990-luvun taitteesta osoittavat saman ilmiön jatkuneen 1960-luvulta aina 1990-luvun alkuun saakka. Suomen valtion velka oli 8-15 %:n tasolla BKT:sta, mutta muissa OECD-maissa tasot olivat 30-60 %:n luokkaa. 1990-luvun alun lamasta ei selvitty ilman suurta velkaa, mutta sitä ryhdyttiin maksamaan takaisin heti kun kyettiin, ja niin velka oli jo edes jotenkin kohtuullisella tasolla ennen vuonna 2008 puhjennutta finanssikriisiä.

Kolmas valtiovarainministeriön toimintaa ohjaava periaate näyttää olevan verojen nostamisen välttäminen. Veronmaksajan näkökulmasta se voi tuntua epäuskottavalta, mutta veroja ministeriö on suostunut esittämään nostettavaksi vain kun se on ollut budjetin tasapainottamiseksi välttämätöntä. Ministeriö on pitänyt veroja velkaa parempana vaihtoehtona. 1930-luvun laman vuosina ministeriö ajoi menoleikkauksia. Samalla tavoin se menetteli 1950-luvulla sodan jälkeen, sillä velkaa ministeriö ei suostunut ottamaan. Verot ovat tietenkin kohonneet 1960-luvulta lähtien, mutta valitsemalla veronkorotukset velan sijasta ministeriö on pyrkinyt pitämään kansalaiset ja päätöksentekijät tietoisena siitä, että julkiset palvelut eivät ole ilmaisia. Ne näkyvät tilipussissa ja kaupan ostoslaskussa, jolloin he ymmärtävät tiukkaa menolinjaa.

200 vuotta on ehkä liian pitkä ajanjakso, jotta siitä voisi edes yrittää löytää yhteistä linjaa. Koska valtiontalous kuuluu jokaisen valtion aivan keskeisimpiin ytimiin, sen hoitaminen on myös yli ajan ulottuva tehtävä, josta valtion ylin johto on kaikissa maissa ja kaikkina aikoina joutunut kantamaan huolta. Finanssikriisi osoittaa, että ilman kunnossa olevaa taloutta valtiot ovat kuin lastuja laineilla ja lainoittajiensa armoilla. Valtio menettää nopeasti kansallisen suvereniteettinsa, jos se lyö laimin taloudellisen riskienhallinnan. Irlannin ja Islannin tapaukset osoittavat, että valtion kassakirstun vartija on vastuussa myös siitä, kuinka rahoitusmarkkinat toimivat. Esimerkki osoittaa, kuinka valtiontalouden kassanvartijan on tulevaisuudessa kannettava huolta ja valvottava muitakin talouden toimijoita kuin vain omaa budjettiaan. Tämä on uusi tehtävä, joka valtiovarainministeriölle on tullut markkinoiden avauduttua.

Tehtävän vaikeudesta huolimatta nostin edellä valtiovarainministeriön toiminnasta kolme periaatetta, jotka ovat säilyneet vuosikymmenestä toiseen lähes muuttumattomina. Tasapainoinen budjetti, mahdollisimman tiukka velanoton linja ja verojen nostamisen välttäminen ovat kaikkien valtiovarainministereiden ja valtiovarainministeriön ylimmän virkamiesjohdon keskeisimmät toiminnan johtoajatukset. Ne muodostavat yhteinen toimintakoodin, joka on iskostunut virkamiesten takaraivoon. Koska useimmat ministeriöt eivät ole omaksuneet niukan budjetin ja säästäväisen elämän ihannetta korkeimmaksi hyveekseen, valtiovarainministeriö on kokenut joutuvansa valvomaan ministeriöiden rahankäyttöä ajoittain hyvinkin tiukalla seulalla ja pakottamaan ne rationalisoimaan hallintoa sekä erilaisiin säästötalkoisiin ja tuottavuusohjelmiin. Silloin kun ministeriö turvautuu kieltämisen valtaansa budjettia tasapainottaessaan, sillä on muita tilanteen mukaan vaihtuvia, menojen keskinäiseen järjestykseen asettamisen kriteereitä. Yhtenä keskeisenä pitkään säilyneenä kriteerinä on ollut kilpailukyvyn turvaaminen. Ulkomaankaupasta riippuvaisena maana Suomen on tuonnin turvaamiseksi pitänyt varmistaa suomalaisten tuotteiden vienti ja sen edellytykset. Se ei onnistu, ellei suomalainen tuotanto ole maailmalla kilpailukykyistä.

Valtiovarainministeri Liikanen oli periaatteessa oikeassa sanoessaan, että hänen vahvuutensa oli muiden heikkoutta, mutta lausuma oli hieman kohtuuton muiden ministereiden suuntaan, sillä valtiontalouden hoidon järjestelmä oli tuolloin varsin kehno. Kun ei ollut kehyksiä, joiden rajoihin ministeriöt asettivat budjettiesityksensä, jokainen ministeri kokeili onneansa ja katsoi kuinka pärjää budjettiriihessä järjestettävässä huutokaupassa. Nyt tilanne on toinen. Jokainen ministeri tietää hallituksen yhdessä määrittelemät budjettikehykset. Valtiovarainministeriön valta valinnan tekijänä on supistunut oleellisesti.

Lähde: Sakari Heikkinen, Seppo Tiihonen: Valtiovarainministeriön historia, osat 1-3: Valtiorakentaja 1809-1917, Kriisinselvittäjä 1917-1966 ja Hyvinvoinnin turvaaja 1966-2009. Edita 2009 ja 2010.